Uruguay registra los niveles más altos de satisfacción con la democracia de la región. Según la encuesta Latinobarómetro de 2024, el 63 % de la población está conforme con su funcionamiento. En las elecciones departamentales y municipales de 2025 votaron 870.838 personas en Montevideo, el 85 % del padrón. Pero ese voto es obligatorio. El involucramiento voluntario dibuja otro escenario: en 2023, a la elección del Presupuesto Participativo y los Concejos Vecinales concurrieron 71.995 personas, apenas el 8,3 % de quienes votan en los comicios departamentales.

En el Municipio C, el Presupuesto Participativo reunió 6.591 votos y los Concejos Vecinales, 5.035. Representan el 6,0 % y el 4,6 % de los 109.097 sufragios emitidos allí, y ambos cayeron respecto de la edición anterior. Durante años, vecinos y vecinas llevaron sus propuestas a asambleas y talleres. Muchas quedaron archivadas en expedientes, sin convertirse en presupuesto asignado, metas técnicas ni obras concretas en el territorio.

Frente a esa brecha, la Intendencia de Montevideo impulsa desde 2025 NEXO, un modelo de gobernanza colaborativa que busca conectar las propuestas vecinales con las áreas de gobierno responsables de ejecutarlas y con sus Compromisos de Gestión. Para reconstruir el origen y el desarrollo de la iniciativa, +COMUNIDAD conversó con Maximiliano Nogueira, coordinador técnico interino de la Unidad de Compromisos de Gestión. “El problema no es sólo cuántas personas participan, sino qué ocurre después”, anticipa.

Qué es NEXO y cómo busca cambiar la participación ciudadana

━ ¿Cómo promueve una democracia más cercana, transparente y colaborativa desde lo local esta herramienta? ¿Qué actores están detrás de su implementación y qué rol cumple cada uno de ellos? ¿En qué aspectos dirían que es una iniciativa innovadora?

━ Hoy existe una arquitectura institucional en diseño y pre prototipo que define un recorrido trazable: un problema se identifica con la ciudadanía, se prioriza, se convierte en una meta con responsable, se sigue con evidencia y se devuelve públicamente qué ocurrió. La democracia se vuelve más cercana cuando la participación incide, más transparente cuando el recorrido puede seguirse; y más colaborativa cuando las responsabilidades son compartidas. 

Ese flujo fue contrastado en tres encuentros multiactor de codiseño con autoridades, concejos, funcionariado y sociedad civil. En el registro disponible de una de esas instancias aparecen 19 participantes provenientes de la Intendencia, el Municipio C, la Junta Departamental, el Concejo Vecinal y la sociedad civil. 

El Municipio C es el que aporta el territorio y la cercanía, mientras que la Unidad de Compromisos de Gestión, el método para transformar una prioridad en una meta medible. La ejecución corresponderá a las áreas competentes de la Intendencia. Las personas participantes, los Concejos Vecinales y las organizaciones sociales ya aportaron conocimiento territorial; en el piloto se propone que intervengan también en la priorización, el seguimiento y la evaluación.

El proyecto nació en el Programa de Innovadores Locales de AYNI, una alianza integrada inicialmente por la Red de Innovación Local, Ashoka, Vía Educación y CoLab UC Chile. NEXO lo creamos Guzmán Chaves, Gabriela Belo Fossati y yo, desde trayectorias e ideologías distintas: por diseño es una solución institucional, no partidaria. Guzmán aportó el enfoque territorial fundacional, Belo Fossati tuvo un papel central en el codiseño, la facilitación y la documentación.

La innovación no consiste en abrir una aplicación, sino en enlazar dos capacidades que Montevideo ya tiene: participación ciudadana y gestión por resultados. Por eso la tecnología es el último paso. Primero se validan reglas, responsabilidades y capacidad de respuesta, sin excluir a quienes necesitan participar presencialmente.

Desafíos y limitaciones

━ ¿Cuáles han sido las mayores dificultades operativas, presupuestarias o de resistencia institucional al implementar esta plataforma? ¿De qué manera buscan sortear estos obstáculos y eventualidades que surgen en su implementación? 

La principal dificultad no es tecnológica, sino de gobernanza. Un problema barrial puede cruzar competencias municipales, departamentales y nacionales. Para evitar consultas sin efecto, hay que acordar quién decide, ejecuta y responde, con qué recursos y cómo se resuelven los desacuerdos. 

La conexión con los Compromisos de Gestión exige especial cuidado. Es un sistema formal, con seguimiento y una parte de la remuneración vinculada al cumplimiento de metas. La salvaguarda es no convertir una demanda directamente en indicador: primero se define el problema y su cadena de resultados, distinguiendo productos, efectos, impactos y competencias; después se combinan evidencias cuantitativas y cualitativas, y la meta se valida con responsables técnicos y participantes ciudadanos. 

Existen límites de tiempo, equipos, coordinación entre áreas, protección de datos e inclusión digital. En esta etapa no se definió una partida específica para desarrollo tecnológico; por eso la prueba propuesta usa herramientas existentes y combina canales presenciales y digitales. También hay resistencias a compartir información y abrir decisiones al seguimiento público. 

Las palancas son concretas: un sistema vigente desde 2011, reglas y mesas de trabajo instaladas, canales territoriales de participación, planes 2026–2030 convergentes y organizaciones sociales interesadas en continuar el diálogo. 

La hoja de ruta propuesta, sujeta a validación institucional y recursos, tiene cuatro hitos. De septiembre a octubre de 2026: acordar gobernanza, problema piloto, línea de base y resguardos de datos. De noviembre a diciembre: codiseñar el protocolo, las metas y la devolución pública. Para el primer semestre de 2027 ejecutar un piloto híbrido y acotado en el Municipio C, y para el segundo evaluar incidencia, respuesta e inclusión para decidir si corresponde iterar, escalar o desarrollar tecnología. 

El desafío futuro es crecer sin perder cercanía. NEXO solo debería escalar si demuestra que mejora tanto la participación como la respuesta estatal. 

Las validaciones de NEXO 

━ ¿Qué indicadores, evidencias o mecanismos de evaluación utilizan para medir el impacto en la participación ciudadana digital? ¿Qué impactos destacan, hasta el momento, de esta plataforma? ¿Tienen alguna cifra para compartirnos? 

Todavía no hay impactos medidos, porque NEXO no tiene un piloto concluido. Lo validado hasta ahora son resultados de proceso: se delimitó la brecha, se documentó el recorrido entre problema ciudadano y meta de gestión, y se realizaron tres encuentros multiactor de codiseño. En junio de 2026, luego de ser seleccionada en un proceso con más de 240 postulaciones de más de 40 países y resultar ganadora de la votación comunitaria internacional del programa, la propuesta fue presentada en el Creative Bureaucracy Festival de Berlín. Ese reconocimiento aporta una señal externa sobre la relevancia del problema y del diseño; no es evidencia de impacto local. 

En Berlín no presentamos resultados, sino una hipótesis que contrastamos con otras experiencias. Un aprendizaje del enfoque de Charles Landry fue la cultura del “sí, si se cumplen estas condiciones”, en lugar del “no, porque”. Para NEXO significa no prometer que toda propuesta será ejecutada, sino explicitar las condiciones para convertirla en acción pública responsable y medible. 

La primera línea de base es la participación local ya mencionada. La segunda debe construirse: los Compromisos de Gestión no registran de forma estandarizada si una meta nació de un problema propuesto por la ciudadanía. No corresponde asumir que el porcentaje actual sea cero: hoy es un dato no disponible. 

La evaluación propuesta tiene cuatro planos. Proceso: diversidad y continuidad de participantes, prioridades validadas y devoluciones. Gestión: tiempos de respuesta, prioridades convertidas en metas, cumplimiento y evidencia pública. Dimensión democrática: percepción de incidencia, confianza institucional y disposición a volver a participar. Digital: acceso, uso, trazabilidad y abandono, siempre junto a canales presenciales. 

El impacto de largo plazo que buscamos es doble: una participación voluntaria más amplia y un aumento del porcentaje de metas que respondan a problemas efectivamente planteados por la ciudadanía. NEXO no podría explicar por sí solo esos cambios; su aporte específico es hacer visible y verificable el vínculo entre participación y respuesta estatal. 

Aprendizajes y transferibilidad de la experiencia

━ ¿Qué aprendizajes resaltarían del proceso de diseño e implementación de NEXO? ¿Qué recomendaciones le darían a otros municipios de América Latina que deseen desarrollar una plataforma con las mismas características? 

━ El primer aprendizaje es que el problema debe definirse antes que la herramienta. Si no existe un recorrido acordado entre propuesta ciudadana, decisión, meta, ejecución y devolución, una plataforma solo digitaliza la desconexión. Participar tampoco equivale a ser consultado: la ciudadanía necesita saber qué ocurrió con su aporte, quién decidió, con qué criterios y qué evidencia muestra el avance.

El segundo aprendizaje es que la participación ciudadana no sustituye la capacidad del Estado para producir servicios, medir resultados y rendir cuentas: debe desarrollarse junto con ella. Por eso el Marco de Seis Niveles describe una maduración acumulativa, no una secuencia rígida ni una certificación automática. 

A otras ciudades de América Latina les propondríamos este recorrido práctico:

1. Elegir un problema público concreto y acotado.

2. Mapear sus causas, las competencias institucionales y los actores involucrados.

3. Acordar una gobernanza política, técnica y social, con responsables identificables.

4. Construir una línea de base antes de intervenir.

5. Registrar desde el inicio el origen ciudadano de cada prioridad y definir cómo se devolverán las decisiones.

6. Probar el método con un piloto híbrido, presencial y digital, y evaluar antes de desarrollar tecnología o escalar. 

También conviene usar estructuras existentes. En Montevideo, la oportunidad consiste en enlazar los Compromisos de Gestión con los mecanismos territoriales de participación. En otras ciudades las piezas serán diferentes: lo transferible no es una aplicación cerrada, sino el método para conectar participación, responsabilidades y resultados. 

La continuidad no debería evaluarse por la cantidad de personas registradas ni por la visibilidad internacional, sino por evidencias sobre incidencia ciudadana, inclusión, respuesta institucional y utilidad de las metas. Construir confianza exige demostrar, paso a paso, que participar puede modificar prioridades y que el Estado puede explicar o ejecutar. 

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