Por Eduardo Grin (*)

El asociativismo intermunicipal es una realidad en el federalismo y la gestión pública brasileña. Los números y la diversidad de políticas son significativos. Desde un enfoque académico, existen evidencias empíricas suficientes de este fenómeno en la administración pública municipal, además de una extensa producción en la literatura nacional sobre el tema. 

Es innegable que la expansión en cantidad y diversidad de los consorcios públicos existentes en Brasil ha convertido este tipo de arreglo territorial en una alternativa clave de cooperación intergubernamental dentro de nuestro federalismo.

El crecimiento de los consorcios fue especialmente notable después de la promulgación de la Ley de Consorcios Públicos en 2005, que permitió la creación formal de consorcios públicos. Estas nuevas normas jurídicas son parte de un avance iniciado con la modificación del artículo 241 de la Constitución Federal de Brasil, que redefinió la noción de servicios públicos y permitió que dos o más entes federativos se unieran para prestar un servicio de interés común. 

Esta legislación es innovadora en términos comparativos con otros países y ha sido un motor para el consorciamiento intermunicipal en Brasil. Esta ley y su reglamentación por el decreto n°6.107/2007 consolidaron las bases legales de esta forma de cooperación federativa entre municipios.

Los consorcios: una buena práctica de gestión municipal

Son cuatro los principales factores que impulsan los consorcios: 

1. Formales: jurídicos –mayor estabilidad en los vínculos entre entes–, organizativos –creación de estructuras supramunicipales– y gerenciales –mayor calidad en la acción regional vía acción colectiva municipal–.
2. Económicos: escala, eficiencia y uso racional de los recursos.
3. Políticos: cooperación intergubernamental, accountability (rendición de cuentas) y reducción del comportamiento autárquico aislado de los municipios.
4. Técnicos: ampliación de la capacidad de planificación regional integrada.

Los consorcios pueden configurarse como asociaciones de derecho público ratificadas por ley por los poderes Ejecutivo y Legislativo municipales. Su constitución define deberes y derechos de los municipios: financieros (contrato de reparto) y operativos (contrato de programa). La documentación para formalizarlos (pacto de intenciones, contrato de reparto, contrato de programa y contrato formalizado) induce una mayor convergencia en torno a las reglas deliberadas por los municipios.

El contrato de reparto permite planificar el flujo de recursos entre los entes sobre bases más estables, aunque puedan existir problemas de coordinación de la acción colectiva. Además, ser una asociación de derecho público, desde 2008, pasó a ser condición necesaria para que estos arreglos reciban recursos de transferencia voluntaria de la Unión (el Gobierno Federal).

Un segundo orden de argumentos es de carácter económico y de eficiencia en el uso de los recursos, pues la cooperación territorial puede viabilizar economías de escala en la planificación, regulación y promoción de servicios públicos. Especialmente, los municipios pequeños son los más propensos a formalizar adhesiones, ya que no disponen de condiciones para operar servicios cuyo costo es elevado, como ocurre en el área de salud. Se busca generar escala en el uso de los recursos para enfrentar las desigualdades regionales.

En cuanto a las ganancias organizativas, la articulación regional es una de ellas, mediante la planificación y gestión para implementar políticas públicas. La prestación integrada de servicios busca obtener economías de escala, de modo que la formación y capacitación de un cuerpo técnico especializado sea esencial para apoyar a los municipios.

En lo que respecta a las ganancias políticas, la nueva legislación, en vista de los pasos necesarios para la creación de estos arreglos, amplía la transparencia de sus acciones y formas de financiamiento, lo que brinda a la sociedad mayor control. Al no ser un pacto administrativo, ya que es necesario el aval de los Legislativos municipales, crece la exigencia para que los líderes políticos locales sean más responsables y accountables (rindan cuentas). 

Una práctica municipal en ascenso 

Los números del consorciamiento intermunicipal son expresivos y, para fines comparativos con otras federaciones, muy superiores tanto en términos absolutos como relativos. El texto a continuación muestra esta evolución desde 2005 hasta 2019 (último año con información disponible en la Pesquisa de Informações Básicas Municipais del IBGE, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística). 

Es importante destacar que el consorciamiento es una opción ampliamente difundida entre los municipios más pequeños, especialmente aquellos con hasta 50 mil habitantes (89% del total). Los números son elocuentes, ya que el total de ciudades participantes en consorcios en diferentes sectores es muy superior a los 5.568 municipios brasileños.

Si se considera la evolución del número de áreas en las cuales los municipios participan en consorcios públicos, de 2005 a 2019, el crecimiento fue del 230% (de 4274 a 9853, ya que una ciudad puede participar en varios consorcios en diferentes sectores). La salud es el sector más representativo (3.216 ciudades participantes y un crecimiento del 68,7% en ese período), seguido por residuos sólidos con 1.209 ciudades, medio ambiente (950 ciudades y un crecimiento del 245%), desarrollo urbano (827 y una expansión del 324%) y saneamiento (750 y un crecimiento del 220%). Asistencia social (499), turismo (509) y educación (441) forman un grupo intermedio. Por otro lado, en términos numéricos de ciudades, áreas como educación (441), saneamiento (220), transporte (344), cultura (385) y vivienda (292) han optado mucho menos por el consorciamiento.

La nueva legislación generó un punto de inflexión frente a la estabilidad proporcionada por las nuevas reglas del juego, lo que se refleja en la ampliación significativa del número de municipios que comenzaron a actuar colectivamente, especialmente los más pequeños. 

Según el Observatorio del Consorcio de la Confederación Nacional de Municipios, en 2024, 4786 localidades están consorciadas en Brasil en la modalidad de consorcio público, lo que representa el 85% del total de localidades. Existen 724 consorcios públicos en el país que están distribuidos de manera desigual regionalmente (ver gráfico abajo).

Sin embargo, en la media nacional, cada consorcio público cubre una población de 292.265 habitantes, lo cual es positivo considerando que el 70% de las ciudades tienen hasta 20.000 habitantes y el 90%, hasta 50.000 habitantes. 

Si los consorcios se forman para generar economías de escala y ganancias organizacionales, los números de este fenómeno en Brasil son una buena pista inicial. He aquí una buena práctica de gestión municipal consolidada en el país. En un año de elección para la elección de nuevos gobernantes para las ciudades brasileñas, queda la recomendación para que los postulantes al cargo de alcalde/a adopten esta idea en sus programas de gobierno.

(*) Eduardo Grin es politólogo y doctor en Administración Pública y Gobierno por la FGV/EAESP (Escuela de Administración de Empresas de São Paulo de la Fundación Getulio Vargas). Profesor del Departamento de Gestión Pública de la FGV/EAESP. Investigador y coordinador de relaciones institucionales del QualiGov (Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología en Calidad de Gobierno y Políticas para el Desarrollo Sostenible).

Este artículo de opinión forma parte de la serie “El papel de los municipios en el federalismo brasileño”, producido por investigadores del QualiGov (Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología en Calidad de Gobierno y Políticas Públicas para el Desarrollo Sostenible), en el marco de las elecciones municipales de 2024 en Brasil.

El artículo fue publicado originalmente en portugués en NexoJornal. Eduardo Grin autorizó a +COMUNIDAD su traducción y publicación. 

^{Imagen principal: Confederação Nacional de Municípios (CNM)}

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Por Cristiana Losekann (*)

Aunque están interrelacionadas, las políticas ambientales y climáticas no son lo mismo. Mucho se ha debatido sobre los límites y las potencialidades entre la adopción de enfoques ambientales y/o climáticos en las políticas públicas. La forma más prometedora de abordar esta cuestión es observar cómo el ambiente y el clima se movilizan y para qué problemas públicos están funcionando. 

Mientras que el enfoque ambiental está más vinculado a cuestiones territoriales y casos específicos con repercusiones locales, el enfoque en el clima pone la mirada sobre el sistema climático (relativo a los patrones de temperatura y clima), lo que exige la observación de relaciones complejas, en general apuntando a una escala planetaria.

Ambas vías tienen un anclaje institucional diferente. Las políticas ambientales son más antiguas y responden a problemas variados, relacionados con el medio biofísico, incluyendo las interacciones humanas. Las políticas climáticas son institucionalmente incipientes, surgidas de debates internacionales y centradas específicamente en el problema de las alteraciones del sistema climático y sus consecuencias para la vida humana. Obviamente, los problemas ambientales generan alteraciones climáticas, y los efectos del cambio climático son ambientales. Sin embargo, las implicaciones no son automáticas. Deben ser demostradas. Por tanto, una vía no sustituye a la otra. Es necesario hablar tanto de clima como de ambiente.

El rol de los municipios y las comunidades locales

Un consenso importante que ha emergido de este debate es que la política ambiental y climática se complementan y se potencian mutuamente cuando se ejecutan de forma conjunta. Esto se debe a que la política ambiental genera más sensibilización al involucrar necesariamente la vida local, mientras que la política climática proyecta una escala más amplia de los problemas, permitiendo así soluciones sistémicas. Por estas razones, las políticas deben observarse en conjunto, aunque respetando sus especificidades.

Un buen plan estratégico de gestión pública debe conocer estas diferencias, asimilar los conceptos básicos que distinguen estas políticas e identificar responsabilidades en distintos puntos de la cadena de gestión para trazar planes estratégicos consistentes.

La verdad sea dicha, muchos municipios aún no han dado la importancia debida a los problemas ambientales y ahora se enfrentan a la necesidad de elaborar políticas climáticas municipales. ¿Cómo hacer esto?

En primer lugar, las estructuras existentes de la política ambiental deben activarse. Técnicos, especialistas, sociedad civil y la comunidad pueden ayudar al intendente a elaborar un plan ambiental y climático para el municipio. La primera tarea es comprender su papel dentro de un sistema amplio de políticas relacionadas con el ambiente y el clima. Es necesario identificar su perfil, por ejemplo, como área costera, área con presencia de ecosistemas forestales, grandes áreas urbanas con alto volumen de emisiones de GEI (gases de efecto invernadero), regiones propensas a inundaciones, etc.

Una vez identificado su perfil en términos territoriales y bióticos, es fundamental crear medios para construir políticas que estén integradas con las políticas estatales y federales, y que se coordinen con políticas de otros municipios, ya que las características territoriales y bióticas no se limitan a las fronteras político-administrativas.

Y no sirve de nada hacer todo esto si no hay una conexión con la forma en que las personas viven e interactúan con el ambiente en la región. Los movimientos socioambientalistas desmontaron hace mucho tiempo el mito de la naturaleza intacta y moldearon las principales políticas ambientales en Brasil. Lo central es considerar las interacciones entre naturaleza y cultura como un camino para la supervivencia mutua. Por lo tanto, no se construye una política ambiental y climática sin discutirlas con la comunidad local.

¿Mitigación o adaptación?

Comprender los conceptos básicos de la política climática también es fundamental. Los municipios tienen diferentes roles en relación con las acciones de mitigación o adaptación, siendo en general las de adaptación las que más recaen sobre el poder local. 

La mitigación se refiere a la reducción de emisiones de GEI (gases de efecto invernadero) y, con ello, la contención de los efectos sobre el clima. En cambio, la adaptación tiene en cuenta los cambios en curso y sus efectos en la vida cotidiana de las personas, principalmente los llamados eventos extremos, que van desde el calor intenso hasta la sequía o las inundaciones. Construir políticas de mitigación significa comprender cuánto contribuye el municipio a la emisión de GEI y/o cuánto potencial tiene para reducir estas emisiones a través de políticas públicas.

Es en las acciones de adaptación donde reside el mayor impacto sobre el poder local. Esto es así ya que, en situaciones extremas, en las que la vida de las personas se ve dramáticamente afectada, toda la estructura de protección socioambiental y de asistencia local se verá comprometida. En casos de inundaciones, por ejemplo, se producen desplazamientos, desabastecimiento de agua y la necesidad de obras de infraestructura. En situaciones de sequía, se observa un aumento de los problemas respiratorios, desabastecimiento de agua y seguridad alimentaria.

Capacidad adaptativa, entre lo ambiental y lo climático

La plataforma AdaptaBrasil creó un índice de vulnerabilidad que clasifica los municipios brasileños de acuerdo con las principales consecuencias del cambio climático, ya sea sequía o lluvias intensas. Según estos indicadores, la mayoría de los municipios tiene una capacidad adaptativa baja o muy baja frente a eventos extremos y desastres hidrogeológicos.

¿Y ahora, intendente? El mejor camino a seguir para los municipios es integrar mecanismos ya existentes de política ambiental, defensa civil, asistencia social, salud y educación a nuevos mecanismos relacionados con los cambios climáticos. No tiene sentido que los municipios creen eslóganes electorales prometiendo políticas de transición energética y reducción de emisiones de GEI si no han resuelto problemas estructurales locales que hacen que sus ciudadanos sean vulnerables a los eventos climáticos extremos.

Un buen plan de gestión municipal en 2024 combina estrategias de política ambiental y climática, presentando un diagnóstico a partir del perfil específico del municipio en relación con los problemas centrales a abordar. Este plan también debe mostrar cómo el municipio buscará coordinar esfuerzos políticos para actuar junto con otras esferas de poder para resolver lo que no sea de su competencia. Y, sobre todo, contar con la participación de la comunidad local.

(*) Cristiana Losekann es doctora en Ciencia Política (UFRGS), profesora de la Universidad Federal de Espírito Santo, coordinadora del Laboratorio de Investigaciones en Política Ambiental y Justicia, y miembro de QualiGov.

Este artículo de opinión forma parte de la serie “El papel de los municipios en el federalismo brasileño”, producida por investigadores de QualiGov (Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología Calidad de Gobierno y Políticas Públicas para el Desarrollo Sostenible), en el marco de las elecciones municipales de 2024 en Brasil. 

El artículo fue publicado originalmente en portugués en NexoJornal. Cristiana Losekann autorizó a +COMUNIDAD su traducción y publicación. 

^{Imagen principal ilustrativa: Freepik.} 

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