Andrea cuenta que, durante mucho tiempo, el sector público de Montevideo, en Uruguay, lidió con la frase “esto siempre se hizo así”, que impedía consolidar una estrategia común que permitiera escalar aprendizajes e integrarlos en el funcionamiento del gobierno. La innovación pública se desarrollaba a través de iniciativas valiosas pero dispersas, como un mapa táctil en 3D que ayuda a estudiantes con discapacidad visual a desplazarse por su escuela de forma independiente.

El desafío era pasar de experiencias aisladas a un modelo donde la innovación no dependa de equipos específicos, y sí forme parte de la cultura organizacional de la gestión para mejorar los procesos de diseño e implementación de políticas y servicios. La pregunta, entonces, fue cómo podría convertirse este tipo de experimentación en una función habitual y lugar visible para que todo el personal de la Intendencia cocree soluciones con nuevos enfoques, mejores métodos y herramientas. 

En este contexto, en 2025 se creó inLAB, una iniciativa de la Gerencia de Innovación Pública de Montevideo que invita a empleados de la intendencia a presentar propuestas de soluciones a problemas cotidianos. En diálogo con +COMUNIDAD, Andrea Apolaro Lemo, gerenta de Innovación Pública, repasa el origen del proceso, analiza cómo lograron superar las resistencias institucionales y detalla las lecciones de un modelo que busca transformar a trabajadores estatales en agentes activos de cambio.

Un giro institucional para innovar desde lo público

━ ¿En qué contexto surge la Gerencia de Innovación Pública en Montevideo? ¿Cómo esta experiencia le dio paso al programa inLAB?

━ La creación de este espacio responde a un proceso de fortalecimiento institucional de la innovación impulsado por la Intendencia de Montevideo. Esta decisión expresa el reconocimiento de la “innovación” como una capacidad estratégica para la gestión pública, orientada a mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los servicios brindados a la ciudadanía para promover el diseño de políticas públicas.

La Gerencia de Innovación Pública se integra a los lineamientos políticos del gobierno departamental, promoviendo una visión transversal de la innovación como un proceso sistemático, colaborativo y permanente que atraviesa a toda la organización. Este enfoque permite avanzar frente a situaciones para las que no existen soluciones claras, o en las que los mecanismos tradicionales no han logrado resultados sostenidos. 

En este marco, innovar desde lo público implica transformar la cultura institucional y aceptar la incertidumbre como una condición necesaria para diseñar mejores ciudades. inLAB, surge como la primera acción estratégica de la gerencia para contribuir a ese cambio, convocando al funcionariado a aportar su conocimiento y experiencia en la identificación y resolución de los desafíos cotidianos de la gestión.

^{Lanzamiento de inLAB. Imagen: Intendencia de Montevideo.}

━ ¿Cómo funciona operativamente la Gerencia de Innovación Pública e inLAB? En el caso del programa, ¿qué estrategias de incentivos aplicaron para revertir la resistencia al cambio de funcionarios acostumbrados a dinámicas tradicionales?

━ La Gerencia de Innovación Pública trabaja bajo un modelo de innovación abierta y transversal, centrado en la inteligencia colectiva y el acompañamiento metodológico. Uno de sus pilares es la combinación de perfiles diversos, promoviendo la articulación entre el funcionariado, especialistas de distintos ámbitos, academia, sector público y privado, y la ciudadanía para abordar desafíos complejos desde múltiples perspectivas.

Además, la gerencia coordina el Gabinete de Innovación, un ámbito de gobernanza y articulación transversal que reúne a distintas áreas y direcciones generales de la intendencia para promover la innovación como una práctica integrada en el gobierno. Se nutre de los desafíos cotidianos de la institución y se apoya en herramientas como el Fondo de Innovación Pública, destinado a financiar proyectos innovadores. 

También constituye el ámbito institucional que coordina la experiencia de Montevideo Lab (MVDLAB), orientado a fortalecer el rol de la ciudadanía en la toma de decisiones y en la resolución de problemas mediante metodologías de diseño, co-creación y prototipado. Como parte de esta estrategia, MVDLAB integra el Laboratorio de Fabricación Digital (Lab Fab) y el Ceilab Comunitario.

^{Instancias de co-creación en InLAB. Imagen: Intendencia de Montevideo.}

InLAB fue pensado como un laboratorio de innovación abierta que utiliza diferentes metodologías para transformar problemas de gestión en soluciones prototipadas durante un ciclo intensivo de trabajo. Los equipos de trabajo se conformaron con integrantes de distintos perfiles y áreas de la organización, favoreciendo la incorporación de múltiples perspectivas para el abordaje de los desafíos.  

El proceso de trabajo se desarrolló a través de un ciclo metodológico de cinco etapas, que guiaron a los equipos desde la comprensión del problema hasta la formulación de propuestas concretas. 1. Exploración del desafío, mediante la identificación de actores, el análisis de la normativa y el mapeo de procesos; 2. Definición del problema de gestión y generación de alternativas de solución. 4. Desarrollo de prototipos;  y 5.  Validación de propuestas junto a las personas usuarias.

Para que el ciclo fuera viable y las soluciones trascendieran el plano teórico, la Gerencia elaboró una guía metodológica que orienta el proceso y define los resultados esperados. Mesas transversales de asesoramiento conformadas por especialistas en análisis territorial, informática y metodologías. Acceso al Lab Fab para el desarrollo de prototipos y un ciclo de charlas con especialistas en diversas áreas, como diseño, inteligencia artificial, innovación pública y comunicación efectiva.

Obstáculos que tuvieron que sortear

━ ¿Cuáles fueron las mayores dificultades que experimentaron? ¿Cómo abordan estos desafíos y limitaciones que se presentaron en el camino?

━ El laboratorio se diseñó como un espacio para el co-diseño y el prototipado rápido. Al promover el trabajo colaborativo la institución fomentó la audacia metodológica. Esto permitió transitar del “no se puede” o el “esto siempre se hizo así”, hacia una dinámica de validación iterativa en etapas tempranas, donde el aprendizaje es guiado, colectivo, respaldado técnicamente y creador de nuevas formas de hacer en la institución. 

Al permitir que el funcionario operativo incida de forma directa en la formulación de nuevas respuestas públicas, y valide sus propuestas con personas usuarias reales, el dispositivo elevó el sentido de eficacia institucional. El servidor público experimenta así el impacto directo de su conocimiento técnico y territorial en la transformación de la gestión, consolidándose como un motor instituyente dentro de la organización. 

^{Mesas de trabajo. Imagen: Intendencia de Montevideo.}

Como soporte a esta práctica, se incorporó un componente de actualización de competencias y transferencia de conocimiento. A través de un ciclo de charlas diarias con referentes del ecosistema de innovación pública y privada, el programa funcionó como un vector de transferencia de conocimientos de frontera, lo que representó un estímulo intelectual y de actualización profesional de alto valor que enriqueció sus perfiles técnicos y expandió sus herramientas de gestión cotidianas. 

Como consecuencia institucional de todo este despliegue, y para asegurar su sostenibilidad en el tiempo, se aplicó la estrategia de reconocimiento y acreditación curricular. La participación en el programa fue acreditada de forma oficial por el Centro de Formación y Estudios de la intendencia, dentro de su oferta de capacitación formal. Esta integración convirtió la experiencia acumulada en el laboratorio, en un activo curricular y un mérito computable para el funcionariado, validando formalmente ante toda la estructura que la experimentación y el co-diseño no son tareas accesorias, sino competencias estratégicas y críticas para el desarrollo de la carrera administrativa.

 Los impactos de inLAB en el territorio

━ ¿Qué evidencias o indicadores concretos demuestran que las soluciones colectivas, nacidas de inLAB y MVDLAB fortalecen la innovación pública? ¿Qué efectos tuvo el programa sobre los funcionarios y funcionarias que participaron?

━ En la primera edición de inLAB se recibieron 334 inscripciones, se presentaron 119 propuestas y se dio origen a 13 proyectos orientados a resolver desafíos de atención ciudadana y mediación de conflictos; adaptación al cambio climático y gestión de residuos. Su estado actual: muchos avanzan hacia su implementación; se favoreció la generación de nuevos vínculos entre equipos y áreas; se fortaleció la colaboración y se mejoró la capacidad de la intendencia para responder a desafíos complejos. 

Varios participantes destacaron la importancia de que la institución generara un espacio para escuchar sus opiniones y la oportunidad de formar parte activa de un proceso de mejora y transformación de la organización. Asimismo, la posibilidad de integrar equipos heterogéneos junto a personas de áreas con las que habitualmente no tenían vínculo, ese fue uno de los aspectos mejor valorados de la experiencia. 

^{Mesas de trabajo. Imagen: Intendencia de Montevideo.}

También destacaron cómo el clima de confianza y la horizontalidad en el trabajo promovieron el aprendizaje colectivo y la experimentación, habilitando espacios para ensayar, aprender y realizar ajustes sin temor al error. La alta participación del público interno en el ciclo de innovación constituye un indicador del creciente interés que la innovación pública está despertando en el funcionariado de la intendencia. 

El ciclo convoca a expertos, académicos, autoridades públicas y referentes del sector privado para generar espacios de conversación, intercambio y reflexión sobre las transformaciones de la gestión pública y los desafíos tecnológicos, en particular los vinculados a la inteligencia artificial. Gran parte de los y las asistentes hoy conforman una comunidad de agentes de innovación que continúa consolidándose.

Cómo replicar este modelo de innovación

━ ¿Cuál es el aprendizaje clave del desarrollo e implementación de la Gerencia de Innovación Pública? ¿Qué hoja de ruta recomendarían seguir a otros gobiernos locales de la región que busquen replicar este modelo de innovación?

━ En primer lugar, resulta clave dotar a la innovación de un espacio con capacidad de liderazgo y articulación transversal, integrando bajo una misma estrategia las capacidades existentes. Este proceso debe complementarse con mecanismos de gobernanza que involucren a las principales áreas de la organización y la conformación de equipos interdisciplinarios que aprovechen el conocimiento del funcionariado junto con los aportes de la academia, especialistas y ciudadanía.  

Asimismo, la implementación de una metodología estructurada permite reducir la incertidumbre y orientar los proyectos hacia resultados concretos. Para asegurar su sostenibilidad, es necesario contar con mecanismos de financiamiento y escalamiento que faciliten la implementación de los prototipos, así como promover alianzas con universidades, organismos especializados y redes de ciudades que fortalezcan el aprendizaje, la cooperación y el intercambio de buenas prácticas. 

Sistematizar y difundir las soluciones desarrolladas facilita su adaptación y replicabilidad por parte de otros gobiernos locales, ampliando el impacto de la innovación pública. Con ese objetivo, avanzamos en la construcción de un Banco de Soluciones abierto, que pondrá a disposición las experiencias impulsadas.

Del mismo modo, el fortalecimiento de las capacidades del funcionariado es fundamental. Por eso estamos desarrollando un programa interno de formación en innovación, estructurado en tres niveles que permiten profundizar progresivamente en metodologías y herramientas de innovación.

Imagen de portada: ilustración de RIL y +COMUNIDAD

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Montevideo, con algo más de 1,3 millones de habitantes, es la ciudad más poblada de Uruguay y también su capital. Allí vive cerca del 60% de la población total del país. Su vida urbana gira en torno a la Plaza Independencia, que se une con la Ciudad Vieja, en donde hay una marcada presencia de edificios de estilo art déco, casas coloniales y lugares emblemáticos como el Palacio Salvo y el Teatro Solís. 

Con la premisa de recuperar inmuebles abandonados, deteriorados y/o deudores de las áreas centrales de la ciudad, la Intendencia de Montevideo implementa el Programa Fincas Abandonadas, que busca restituir la función social de estos edificios. Esta iniciativa se da en el marco de los planes de Espacios públicos, Urbanismo y Vivienda, y busca resolver problemas asociados al abandono, como riesgos edilicios, ambientales, sociales y de seguridad, al tiempo que fomenta la revitalización y el bienestar local.

La estrategia se apoya en la Cartera de Tierras, una herramienta creada en 1991 que facilita el acceso a viviendas dignas para trabajadores y sectores populares. Desde allí, las propiedades recuperadas se destinan a usos habitacionales, sociales y culturales, en coordinación con otros organismos estatales y organizaciones de la sociedad civil.

El Programa Fincas Abandonadas también apunta a evitar procesos de gentrificación, fortalecer el tejido urbano y prevenir la expansión descontrolada hacia la periferia. Para conocer cómo se implementa esta política, el equipo de la División Tierras y Hábitat de la Intendencia compartió con +COMUNIDAD detalles sobre los procesos, criterios y articulaciones que sostienen esta estrategia de revitalización y de reducción de riesgos asociados al abandono.

Los procesos y criterios de Fincas Abandonadas

El Programa Fincas Abandonadas comienza con la identificación precisa de propiedades en situación de abandono, deterioro o deudas, principalmente en las áreas centrales de Montevideo. Según explica el equipo de la División Tierras y Hábitat de la Intendencia, “se llevan adelante relevamientos en vínculo con el área de recursos financieros y datos de deudas de los inmuebles”. 

Posteriormente, la Unidad de Gestión del Acceso al Suelo Urbano realiza un estudio detallado sobre la factibilidad de cada padrón identificado y recomienda su incorporación o no a la Cartera de Tierras.

Una vez que las propiedades son incorporadas a la Cartera, su destino final se define considerando múltiples factores. “El uso de los inmuebles recuperados se va definiendo a medida de las demandas y necesidades que se identifican por parte del equipo técnico, en coordinación con otros organismos del Estado y organizaciones de la sociedad civil”, precisa el equipo técnico. En este proceso también son fundamentales las características específicas de cada inmueble, sus condiciones físicas y la potencialidad del entorno en el que se ubica.

El trabajo colaborativo es una característica clave del programa. Según detallan desde la División, “la articulación se realiza caso por caso con las organizaciones, gobierno local y gobierno central de acuerdo a las competencias particulares, y a los usos propuestos y disponibilidad de los inmuebles”. Este modelo participativo procura que las respuestas ofrecidas sean efectivas y apropiadas a cada contexto.

El impacto de esta iniciativa en Montevideo

En términos de impacto tangible, la iniciativa ha logrado la recuperación de 15 fincas con distintos destinos sociales, comunitarios y habitacionales:

• Casa Comunitaria de promoción de la salud mental, ubicada en Av. Garzón 1895.
• Centro de referencia LGBTQ+, ubicado en Curuguaty 1027.
• Centro Miguelete II, con unidades habitacionales.
• Finca en la intersección de Florida y San José, destinada a la cooperativa de vivienda COVIENESCENA.
• Dos predios en la calle 25 de Mayo, entre Guaraní y Maciel, destinados a la cooperativa Guruyú, además de otro predio ubicado en Guaraní 1489 y 25 de Mayo.
• Padrón ubicado en Buenos Aires y Brecha, destinado a la cooperativa Villa Castellana (Padrón 4286).
• Dos fincas ubicadas en Maciel 1316 y Maciel 1312.
• Toma de posesión en Maciel 1334, entre Buenos Aires y Sarandí (Padrón 3588).
• Local Radio Vilardevoz. La obra fue finalizada recientemente, aunque la toma fue anterior.

Adicionalmente, se habilitaron centros de estadía transitoria como:

– Casa INCUBAR

La Casa INCUBAR es un espacio destinado específicamente a mujeres con menores a cargo que atraviesan situaciones de vulnerabilidad social, violencia doméstica o crisis habitacionales. Según explica el equipo técnico, esta iniciativa procura “garantizar el derecho a la vivienda en el corto y mediano plazo” ofreciendo soluciones transitorias con un modelo innovador. “Se trata de espacios de estadía transitoria que buscan trascender, desde el diseño, la idea de refugio como única respuesta a estas situaciones”. Aquí, las beneficiarias residen en viviendas independientes y comparten espacios y servicios que fortalecen la convivencia y la solidaridad colectiva, a la vez que ofrecen intimidad a sus habitantes. Además, “las propuestas cuentan con equipos técnicos que acompañan la transición hacia una solución habitacional definitiva”.

Está dirigido especialmente a personas migrantes que ingresaron recientemente a Montevideo. Prioriza a mujeres con personas a cargo y a grupos familiares con proyectos de vida sostenibles en el mediano plazo. El proyecto cuenta con enfoque de derechos con perspectiva de género, diversidad, generaciones, etnico-racial, discapacidad y movilidad humana.

– Proyecto Guadalupe

Según el equipo de la División Tierras y Hábitat, el proyecto tiene como objetivo principal “facilitar una alternativa habitacional transitoria a personas migrantes que hayan ingresado recientemente a Montevideo”. Además, busca “proporcionar contención y orientación a las personas que ingresen al dispositivo, habilitando el ejercicio de sus derechos”, junto con “brindar recursos, en caso de que sea necesario, para cubrir necesidades básicas”. 

El acompañamiento integral del equipo se extiende a la “orientación educativa y laboral”, así como a la asistencia en trámites legales y médicos, apuntando siempre hacia “un mayor nivel de autonomía” para las familias participantes. Finalmente, otro objetivo clave es “coordinar con distintas instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, para el acceso, al egreso del dispositivo, a otros recursos sociales en forma fluida y efectiva”.

– Centro Diurno Uruguay

Ubicado en Uruguay 1926 (Padrón 14445, en el Municipio B de Montevideo), el Centro Diurno Uruguay es un espacio diseñado especialmente para personas en situación de calle. La finca fue completamente reciclada y transformada para ofrecer un entorno digno, accesible y cómodo. 

El equipo técnico describe que en este predio de 174 m², originalmente ocupado por “una construcción tipo vivienda estándar”, se llevaron adelante intervenciones significativas: “se reformaron las construcciones existentes y se construyó un entrepiso de 60 m²”. Actualmente, el centro ofrece espacios accesibles para estar, servicios higiénicos y tisanería, área de lavado de ropa y oficinas para atención de usuarios y del equipo técnico. 

El Departamento de Desarrollo Social supervisa directamente la gestión del lugar, y tiene como propósito central ofrecer contención, higiene y apoyo personalizado a personas vulnerables. A su vez, las acompaña hacia una posible reinserción social y habitacional.

Un enfoque integral para enfrentar problemáticas sociales complejas

El Programa Fincas Abandonadas de la Intendencia de Montevideo ha sido reconocido por su enfoque innovador en la recuperación de inmuebles abandonados, deteriorados y deudores ubicados en áreas centrales e intermedias de la ciudad.

Según enfatizan desde la División Tierras y Hábitat, estos espacios se conciben con un diseño innovador que trasciende la idea tradicional de refugio como única respuesta. En definitiva, procuran garantizar el derecho a la vivienda en el corto y mediano plazo, especialmente para aquellas personas en situación de vulnerabilidad. 

Esta nota forma parte del Boletín Ideas & Inspiración de la Red de Innovación Local (RIL), donde cada mes se destacan casos innovadores en ciudades de todo el mundo. ¿Te gustaría recibir, una vez al mes, soluciones locales inspiradoras como las de esta nota en tu correo? ¡Puedes suscribirte de forma gratuita!

^{Imagen de portada: ilustración de RIL y +COMUNIDAD.}
Redacción +COMUNIDAD

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